L'avenir de la religion et de la politique étrangère des États-Unis sous Trump

Depuis l'administration de George W. Bush, le gouvernement américain a toujours mis davantage l'accent sur le renforcement des capacités au sein des agences fédérales pour s'engager avec les acteurs religieux et les communautés confessionnelles pour atteindre les objectifs politiques, au pays et à l'étranger. À partir de la création du Bureau de la Maison Blanche des partenariats confessionnels et de quartier en 2001, cette tendance s'est étendue à l'ensemble du système fédéral. Aujourd'hui, des bureaux ou des centres axés sur l'engagement des communautés religieuses se trouvent dans plusieurs départements et agences, notamment le Commerce, l'Éducation, le Travail et l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID).





En 2013, le Département d'État a créé le Bureau de la religion et des affaires mondiales (RGA), dirigé par un représentant spécial et - reflétant les attributions du bureau à l'échelle du bâtiment - logé de manière bureaucratique au sein du Bureau du secrétaire au septième étage de Foggy Bottom. RGA a rapidement acquis trois autres officiers principaux dont les mandats étaient antérieurs au nouveau bureau : l'envoyé spécial pour la surveillance et la lutte contre l'antisémitisme, l'envoyé spécial auprès de l'Organisation de la coopération islamique (OCI) et le représentant spécial auprès des communautés musulmanes. La logique derrière cette décision semblait être que, puisque ces rôles préexistants avaient tous un lien avec des organisations ou des communautés perçues comme religieuses dans un certain sens, les combiner en une seule unité créerait des synergies bénéfiques dans leur travail.



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Avant RGA, le seul bureau du Département d'État explicitement lié à la religion était le Bureau de la liberté religieuse internationale (IRF), qui a été créé par la loi internationale sur la liberté religieuse de 1998. Situé au sein du Bureau de la démocratie, des droits de l'homme et du travail, L'IRF défend et finance des programmes conçus pour faire progresser la liberté religieuse dans le monde. Le travail du bureau est parfois perçu comme étant étroitement axé sur le soutien aux chrétiens persécutés, mais de telles accusations de partialité sont injustes et découlent probablement du fait que les défenseurs les plus virulents de la liberté religieuse internationale à Capitol Hill ont tendance à se concentrer presque exclusivement sur le sort des chrétiens. .



Le Bureau de la religion et des affaires mondiales, en revanche, a été créé pour remplir une fonction très différente. Son point de départ fondamental est la reconnaissance du fait que dans de nombreuses sociétés à travers le monde, la religion est une force de plus en plus importante dans la vie publique qui façonne le discours politique, les attitudes sociales, les institutions et les résultats politiques, à la fois pour le meilleur et pour le pire. Les diplomates américains doivent donc mieux comprendre ces dynamiques et également développer une plus grande capacité à s'engager avec les acteurs religieux pour faire avancer les intérêts politiques des États-Unis. Sa mission consiste avant tout à enrichir l'outillage diplomatique.



Citation de Peter Mandaville.



Ajouter de nouvelles fonctions, telles que la religion, à une bureaucratie vaste et averse au risque telle que le Département d'État est toujours un défi de taille et, comme Sara Silvestri et moi-même l'avons soutenu ailleurs, RGA a rencontré de nombreux obstacles dès le départ. Pour de nombreux diplomates, la religion est un sujet délicat et sensible qu'il vaut mieux éviter complètement. D'autres craignaient que la clause d'établissement de la Constitution américaine, qui interdit au gouvernement fédéral de prendre position sur des questions de religion, soit un obstacle juridique à l'engagement avec des acteurs religieux (ce n'est pas le cas). Et pour beaucoup, il était tout simplement impossible d'imaginer la pertinence de la religion pour la diplomatie au-delà du travail de l'IRF (déjà considéré par les habitants de realpolitik dans le département comme périphérique, en raison de son association avec les droits de l'homme) ou à l'intersection de l'islam et de la sécurité.



Dans l'ensemble, RGA a réussi à surmonter ces obstacles. Il a noué des relations de travail étroites avec un certain nombre de bureaux régionaux du département d'État et a démontré une capacité tangible à soutenir les priorités des ambassades et des postes américains à l'étranger, les professionnels qui gèrent réellement les lignes de front quotidiennes de la diplomatie américaine. Pour la première fois, les chefs religieux, les organisations et les institutions ont eu une voie d'entrée claire dans le département d'État, et les milliers de nouvelles relations que RGA a permises avec un secteur qui était auparavant gravement sous-représenté dans le rolodex diplomatique représentent une ressource inestimable pour l'avenir. Peut-être plus important encore, le bureau a montré qu'il y a bien plus à l'ordre du jour de la religion et de la diplomatie que l'islam et la sécurité. RGA a développé des approches et des initiatives politiques qui ont apporté des contributions concrètes et reconnues dans un large éventail de problèmes, notamment la lutte contre la corruption, la protection de l'environnement naturel, la promotion du commerce mondial et l'amélioration de la santé publique.

La plupart des RGA critiques en dehors du gouvernement semblent supposer que le bureau était directement impliqué dans l'accent mis par l'administration Obama sur la lutte contre l'extrémisme violent (CVE) et donc fortement impliqué dans l'aide au département d'État pour identifier les musulmans modérés dont les voix pourraient être amplifiées pour discréditer des groupes tels que ISIS et al-Qaida. En fait, l'axe central des efforts de RGA dans l'espace CVE a pointé exactement dans la direction opposée, affirmant avec force que les États-Unis devraient éviter d'approuver – et donc de discréditer – les chefs religieux qui prennent position contre ISIS. Reconnaissant que le gouvernement américain n'a pas qualité pour se prononcer sur les questions de religion - et indépendamment de la question de savoir s'il serait même légal qu'il le fasse - RGA a soutenu que les chefs du département d'État ne devraient pas être en train de hocher la tête envers quelque interprétation particulière de l'Islam. Plutôt que d'essayer de fournir des antidotes théologiques à l'idéologie salafiste-jihadiste, RGA a poussé l'idée que les chefs religieux peuvent contribuer aux efforts de CVE à travers les rôles sociétaux plus larges qu'ils jouent en ce qui concerne des questions telles que la gouvernance, la consolidation de la paix et le développement économique.



Le secrétaire d

Le secrétaire d'État John Kerry participe au sommet de la Maison Blanche sur la lutte contre l'extrémisme violent lors de la réunion ministérielle des combattants étrangers au département d'État à Washington le 19 février 2015. REUTERS/Joshua Roberts.



Alors, que devrait-il arriver à RGA sous le secrétaire d'État Rex Tillerson et l'administration Trump, en particulier dans un climat de réduction des effectifs où toute fonction en dehors des opérations de base pourrait être sur le billot ?

Éliminer la capacité du département à engager des acteurs religieux dans la poursuite des objectifs de sécurité nationale et de politique étrangère des États-Unis rendrait un grand tort à la diplomatie américaine. Le budget du bureau n'est qu'un simple changement de poche dans le cadre plus vaste du financement de la sécurité nationale et ses nombreuses contributions, comme indiqué ci-dessus, dépassent de loin ses coûts. Il y a aussi une importante question d'optique politique à considérer. Les communautés confessionnelles représentent une circonscription importante au sein de la base nationale de Trump, alors l'administration voudrait-elle risquer d'envoyer un signal qu'elle ne considère pas la religion et les communautés religieuses comme importantes en fermant RGA ?



L'administration devrait donc envisager une série de changements organisationnels possibles à la fonction d'engagement religieux au sein de l'État qui préserverait son utilité évidente tout en rendant son travail encore plus efficace et efficient. Voici quelques lignes directrices et idées à prendre en compte par la nouvelle administration lorsqu'elle réfléchit à l'avenir du Bureau de la religion et des affaires mondiales :



un Engager les acteurs religieux pour faire avancer les objectifs de la politique étrangère des États-Unis et promouvoir la liberté religieuse à l'étranger sont des fonctions distinctes . Dans l'intérêt de l'efficacité bureaucratique, il peut être tentant de regrouper les bureaux de la RGA et de l'IRF en une seule unité religieuse. Ce serait une grave erreur puisque les deux bureaux entreprennent des tâches très différentes nécessitant des compétences et des principes de fonctionnement disparates. L'IRF représente une fonction de défense des droits de l'homme, tandis que la boîte à outils plus large de RGA s'applique à un large éventail de domaines et de problèmes politiques. Pour réussir et être efficace, la fonction d'engagement religieux doit pouvoir éviter même la perception d'être associée à un projet intrinsèquement normatif, tel que la promotion de la liberté religieuse internationale. Et pourtant, il est également important de reconnaître qu'il existe inévitablement une grande complémentarité entre RGA et IRF dans le sens où un minimum de liberté religieuse est une condition préalable à l'engagement efficace des acteurs religieux. En tant qu'ancien bras du département d'État et commentateur principal sur la religion et la politique étrangère, Judd Birdsall le met : les deux fonctions doivent être coordonnées mais pas combinées.

deux L'OCI et l'antisémitisme devraient être déplacés ailleurs, tandis que la position d'engagement musulman devrait être éliminée . Il y a deux bonnes raisons pour lesquelles c'est le cas. Premièrement, les envoyés de l'OCI et de l'antisémitisme représentent des fonctions très importantes et précieuses, mais RGA n'est pas le bon endroit pour les abriter. L'Organisation de la coopération islamique est un organisme multilatéral et elle appartient donc soit au Bureau des affaires des organisations internationales, soit à tout endroit où l'administration Trump décide d'héberger la fonction des affaires multilatérales. En tant qu'organisation intergouvernementale, l'OCI mérite plus d'attention que nous ne lui accordons habituellement. En travaillant avec et à travers l'OCI, les États-Unis peuvent souvent poursuivre des initiatives et toucher des circonscriptions inaccessibles par d'autres canaux. L'envoyé spécial pour la surveillance et la lutte contre l'antisémitisme est aujourd'hui plus pertinent que jamais. Non seulement nous voyons l'antisémitisme augmenter en Europe et ailleurs, mais cet envoyé a également la capacité de fonctionner comme un ambassadeur itinérant pour lutter contre le discours de haine, la discrimination et l'intolérance dans le monde. Cependant, le travail de cet envoyé consiste beaucoup plus à faire avancer les droits de l'homme qu'à s'engager dans la religion et devrait donc être logé au Bureau de la démocratie, des droits de l'homme et du travail.



En tant que poste établi pour remplir une fonction de relations publiques large et nébuleuse au début de l'administration Obama, le mandat du représentant spécial auprès des communautés musulmanes n'a jamais été tout à fait clair. Dans la mesure où elle donne l'impression que le Département d'État accorde une importance particulière à l'identité religieuse des musulmans du monde entier, cette position sert en fait à exacerber la perception selon laquelle les États-Unis considèrent les communautés musulmanes comme en quelque sorte exceptionnelles par rapport aux adeptes d'autres traditions religieuses (aucune dont ont des envoyés diplomatiques dédiés). Ironiquement, l'accent mis sur le facteur musulman sert également à un certain niveau à renforcer le récit de groupes tels que l'EIIS et al-Qaida qui souligne la prédominance de l'identité religieuse sur les identités d'État-nation. Ne serait-il pas plus conforme aux intérêts de sécurité nationale des États-Unis de traiter les musulmans en tant que citoyens de, par ex. Sénégal, Jordanie, Kazakhstan, Bangladesh et Malaisie plutôt qu'en tant que membres d'une Publique (communauté)?



Dans l'ensemble, le poste de représentant spécial auprès des communautés musulmanes devrait être supprimé.

Avec ces trois autres postes assez séparés et distincts - et les frais généraux bureaucratiques qui leur sont associés - déplacés de la RGA, il sera plus facile pour la fonction d'engagement religieux d'émerger et de se définir pleinement.

3 Augmenter le lien organique entre l'engagement religieux et les principaux domaines politiques pertinents en déplaçant RGA hors du bureau du secrétaire . Alors que le statut privilégié impliqué par l'emplacement de RGA au septième étage raréfié de l'immeuble Harry S. Truman peut à première vue sembler être un atout majeur, il représente simultanément un énorme obstacle à l'institutionnalisation à plus long terme de la fonction d'engagement religieux au sein du département. Une grande partie de la bureaucratie permanente de l'État concerne les Specials, se référant aux dizaines de postes d'envoyés spéciaux et de représentants spéciaux qui abondent actuellement (et que l'administration Trump est déjà en train d'occuper). parler de coupe ) - en tant que fonctions de boutique non essentielles ou en tant que projets favoris de quiconque se trouve être secrétaire à un moment donné. Ces bureaux doivent souvent travailler très dur pour attirer l'attention, les ressources et l'adhésion de la bureaucratie centrale.

Bien que sa prétention initiale d'être pertinente pour tout Les questions de politique étrangère des États-Unis étaient importantes pour faire une première impression dans le bâtiment (et signaler que son travail allait au-delà de l'IRF ou de l'islam et de la sécurité), il serait sage maintenant pour RGA de se concentrer sur les fonctions politiques où sa valeur ajoutée est la plus claire et le plus fort. Après avoir émergé avec succès de sa phase d'incubation dans le bureau du secrétaire, la nouvelle administration devrait envisager de déplacer le bureau ailleurs dans la bureaucratie à l'avenir. Cela lui permettrait d'établir des liens plus directs, réguliers et organiques avec les fonctions politiques pertinentes et de mieux s'intégrer dans le rythme quotidien du processus politique.

Plusieurs des questions sur lesquelles RGA a le mieux réussi à forger des partenariats constructifs, à savoir la gouvernance et la lutte contre la corruption, la stabilisation des conflits et les réfugiés, relèvent du sous-secrétariat à la sécurité civile et aux affaires mondiales (connu en interne sous le nom de cône J). Loger RGA en tant qu'unité au sein du front office de ce sous-secrétaire lui donnerait un chez-soi dans les entrailles de la bureaucratie ainsi qu'une plus grande proximité avec une famille de bureaux avec lesquels il entretient déjà des collaborations étroites et productives. Bien que le sort des bureaux J puisse être incertain, si un Rapport 2016 par la Heritage Foundation, c'est tout, le principe de base reste le même : RGA doit être hébergé à proximité des bureaux fonctionnels avec lesquels il fait la part du lion de ses affaires, où que ces bureaux finissent par se retrouver.

Quel que soit l'endroit où se trouve le bureau responsable de l'engagement des acteurs religieux, il devrait être dirigé par un diplomate de carrière senior, de préférence quelqu'un ayant la réputation d'être un résolveur de problèmes pragmatique et pragmatique qui fait avancer les choses. Se concentrer sur le leadership de carrière résoudrait deux problèmes. Premièrement, étant donné que la religion est une question de plus en plus délicate sur le front politique national, cela éviterait la perception - certaine d'entourer toute personne nommée politiquement à ce poste - que la RGA ne souhaite s'engager qu'avec des acteurs religieux alignés sur les goûts et les préférences des l'administration dominante. Avoir un diplomate de carrière à la tête de l'émission permettrait de souligner l'idée que l'approche de RGA est d'abord et avant tout utilitaire dans la mesure où ses critères d'engagement sont guidés par la question de savoir quel interlocuteur ou partenaire est le plus approprié pour aborder la question à l'étude. Deuxièmement, le fait d'avoir comme champion quelqu'un en qui la bureaucratie fait déjà confiance permettrait à RGA de surmonter une partie du scepticisme au sein du département d'État quant à savoir si la fonction d'engagement religieux ajoute réellement de la valeur à la mission diplomatique.

Certains, comme Doug Johnston, une figure pionnière dans la réflexion sur le rôle de la religion dans l'art de gouverner, ont défendu l'idée de mettre en place des officiers dédiés aux affaires religieuses au sein des ambassades des États-Unis ou des bureaux régionaux afin de garantir que les questions de religion soient intégrées dans le travail quotidien de ces équipes. Bien qu'une telle approche mérite certainement d'être envisagée, il existe un risque fort que des agents religieux atomisés opérant seuls se retrouvent facilement ignorés par les micro-cultures bureaucratiques qui définissent des ambassades et des bureaux régionaux particuliers, en particulier lorsque leur travail est lié à un sujet dont la pertinence par rapport aux préoccupations fondamentales de la politique, de l'économie et de la sécurité n'est pas toujours évidente.

4 Former des diplomates à engager efficacement les acteurs religieux doit rester une priorité clé . L'une des fonctions les plus importantes fournies par RGA depuis sa création a été son travail pour soutenir le développement d'un programme de formation sur la religion et la politique étrangère au Foreign Service Institute (FSI), le principal établissement du Département d'État pour la formation des diplomates américains. Le FSI propose un cours au choix sur la religion et la politique étrangère depuis 2011, avant même la création de RGA. Mais avec l'avènement du nouveau bureau à Foggy Bottom, la raison d'être et l'importance du cours ont considérablement augmenté. Les premiers cadres d'étudiants à suivre le programme d'une semaine avaient tendance à être des personnes déjà convaincues de la nécessité d'intégrer l'engagement religieux dans la diplomatie, mais avec le temps, la classe en est venue à attirer des étudiants ayant moins d'expérience préalable de la religion et qui s'inscrivent à la classe parce qu'ils en sont venus à apprécier la valeur que l'engagement religieux offre à leur mission ou portefeuille particulier.

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À l'avenir, il sera important de continuer à développer et à institutionnaliser ce programme. En plus du cours facultatif autonome, des modules sur la religion et la diplomatie devraient être développés pour d'autres cours pertinents au FSI (par exemple, la gouvernance et les droits de l'homme, la lutte contre le terrorisme et l'extrémisme violent, les opérations de stabilisation des conflits). Les divers cours de perfectionnement professionnel à mi-carrière et aux niveaux supérieurs bénéficieraient également d'un accent sur l'engagement religieux, et la formation à ce niveau pourrait aider les gestionnaires du département à commencer à faire de la place et à inciter leur personnel à entreprendre un tel travail. Enfin, l'intégration d'une certaine attention à la dynamique religieuse dans le cours A100 - le camp d'entraînement du FSI pour les nouveaux agents du service extérieur - aiderait à développer une sensibilisation et une capacité de base en matière de religion dans l'ensemble du corps diplomatique du ministère. En effet, une focalisation suffisamment solide sur l'intégration des outils d'engagement religieux et de l'artisanat au FSI pourrait au fil du temps éviter le besoin d'un bureau dédié à la religion à Foggy Bottom.

Des femmes soldats de la FIAS assistent à une formation dirigée par les États-Unis pour

Des femmes soldats de l'ISAF assistent à une formation dirigée par les États-Unis pour les équipes d'engagement féminines à Masar-I-Sharif, le 19 août 2012. REUTERS/Sabine Siebold.

5 Résistez à la tentation de définir la religion et la politique étrangère comme antiterroristes . L'administration Trump a indiqué que vaincre les groupes terroristes islamiques radicaux était sa priorité absolue de la politique étrangère . Certains des plus proches conseillers du président, Sébastien Gorka plus particulièrement, ont recommandé des approches à cette question qui s'écartent considérablement du large consensus des experts en sécurité nationale des deux côtés de l'allée politique. Plus précisément, cette approche présente le mouvement djihadiste mondial comme une menace existentielle pour les États-Unis au même titre que l'Allemagne nazie ou l'Union soviétique. Il considère l'idéologie religieuse comme la racine du problème et recommande un effort global pour discréditer cette idéologie en tant que pierre angulaire de la stratégie de sécurité américaine. Il existe donc un risque réel que, si l'administration décide d'adopter une telle approche, un bureau comme le RGA puisse être reconverti en plate-forme de coordination de la contribution du département d'État aux opérations contre-idéologiques. Un réoutillage moins spectaculaire de la stratégie antiterroriste américaine - peut-être à la suite d'un compromis entre le cercle restreint du président et la bureaucratie de la sécurité nationale - pourrait impliquer un accent accru sur l'identification, le financement et l'amplification des alternatives islamiques modérées à ISIS et al-Qaida. Ce serait, en effet, un retour aux tactiques de guerre mondiale contre le terrorisme (GWOT) de première génération, peut-être mieux incarnées dans la désormais tristement célèbre RAND Corporation. rapport Construire des réseaux musulmans modérés. Une telle approche entraîne toutes les erreurs décrites ci-dessus en ce qui concerne l'implication des États-Unis dans les débats religieux et l'accent indu sur l'identité religieuse des communautés musulmanes. Recherche récente par Annelle Sheline suggère que les gouvernements régionaux qui encouragent la religion modérée sont au mieux totalement inefficaces et, dans certains cas, nuisent aux droits de l'homme et à la liberté religieuse. Il vaudrait mieux voir RGA fermer que de s'engager dans cette voie.

Passer le flambeau

La religion semble seulement susceptible de gagner en importance en tant que force significative dans les affaires mondiales. Le calcul politique qui a conduit le Département d'État à établir le Bureau de la religion et des affaires mondiales en premier lieu n'a donc pas changé - si quoi que ce soit, le cas est encore plus convaincant à l'heure actuelle. Katherine Marshall et Susan Hayward, éminentes spécialistes de la religion et des affaires internationales, ont argumenté que l'administration Trump devrait préserver la boîte à outils d'engagement religieux du département d'État. Et les États-Unis ne sont pas les seuls à s'intéresser à ces questions. Les ministères des Affaires étrangères de nos alliés les plus proches en Europe ont également commencé à explorer des moyens de renforcer la sensibilisation et la capacité d'engager la religion au sein de leurs services diplomatiques. La création récente d'un réseau politique transatlantique florissant sur la religion et la diplomatie ( coordonné de l'Université de Cambridge au Royaume-Uni), qui rassemble des diplomates européens et nord-américains dont les portefeuilles se concentrent sur la religion, témoigne de l'importance de la religion en tant qu'espace d'effort diplomatique collectif.

Bien que des changements importants dans l'organisation du Bureau de la religion et des affaires mondiales du Département d'État soient nécessaires, il représente une fonction politique importante qui commence à peine à prendre tout son sens et qui a le potentiel de rapporter des dividendes considérables aux pays étrangers américains. politique et la sécurité nationale à l'avenir.