Pas de solution facile pour reconstruire Raqqa

Maintenant que le règne de l'Etat islamique à Raqqa est terminé, les habitants et les observateurs extérieurs méfiants se demandent ce qui va suivre. Le gouvernement des États-Unis semble déterminé à éviter une autre mission de reconstruction coûteuse, longue et peut-être inefficace au Moyen-Orient. Mais elle doit aussi considérer les conséquences d'un sous-investissement et d'un désengagement trop rapide.





Si l'intérêt national des États-Unis est effectivement d'empêcher une résurgence de la violence djihadiste dans le gouvernorat de Raqqa et d'autres territoires anciennement contrôlés par l'EI, alors Washington doit repenser sa résistance aux efforts de reconstruction. Il doit veiller à ce que même son engagement limité dans la stabilisation tienne compte de la gouvernance d'exclusion et des griefs sociétaux qui ont fomenté l'effondrement de l'État en Syrie et en Irak et créé un environnement dans lequel l'Etat islamique pourrait prospérer.



L'administration Trump a engagé lui-même à des efforts de stabilisation minimes à court terme dans et autour de Raqqa, et repousse clairement les appels à plus. En tant qu'envoyé spécial du président pour la Coalition mondiale contre l'EI, Brett McGurk a déclaré aux journalistes en août:



Ce n'est pas une reconstruction ; ce n'est pas la construction d'une nation. La stabilisation, c'est le déminage. …l'enlèvement des gravats afin que les camions et les équipements puissent se rendre dans les zones qui en ont besoin. C'est l'électricité de base, les égouts, l'eau, l'essentiel pour permettre aux populations de rentrer chez elles.



… Maintenant, parfois, nous rencontrons les conseils locaux et ils disent : « Nous voulons vraiment que vous, les États-Unis, nous aidiez avec le—vous allez diriger les hôpitaux, n'est-ce pas ? Vous allez diriger notre système scolaire.’ Et non, nous ne le faisons pas – nous ne le faisons pas. Nous avons appris des leçons et nous ne sommes pas très bons à cela, et ce n'est pas non plus notre responsabilité. Nous allons faire la stabilisation de base.



La réticence de McGurk est compréhensible, mais elle est aussi à courte vue. Maintenir les forces américaines (ou les agents de développement) en Syrie après la fin de la mission anti-EI est risqué à la fois politiquement et en termes de sécurité. Les responsables occidentaux ne veulent pas dépenser l'argent des contribuables pour reconstruire un pays détruit par son propre leadership brutal. De plus, des années de labeur en Irak et en Afghanistan laissent de nombreux responsables politiques et analystes sceptiques quant à ce que les États-Unis peuvent réellement faire pour parvenir à une gouvernance stable, responsable et inclusive dans les pays sortant d'un conflit communautaire et de la violence extrémiste.



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Ce qui se passe ensuite à Raqqa est tout aussi important que sa libération de l'Etat islamique.

Nonobstant ces préoccupations, ce qui se passera ensuite à Raqqa est tout aussi important que sa libération de l'Etat islamique. Le sort des habitants de Raqqa après l'EI pourrait soit renforcer les engagements locaux à résister aux appels extrémistes, soit les amener à se demander si l'EI n'avait pas raison depuis le début. Raqqa est également un point d'éclair ethnique potentiel : une ville traditionnellement arabe, libérée par une force dirigée par les Kurdes et qui, selon McGurk, devrait être dirigée dans un avenir prévisible par un conseil représentatif peu maniable et composé des États-Unis. Mais l'importance de Raqqa fait également de sa libération une opportunité pour les États-Unis et leurs partenaires de s'engager différemment dans la reconstruction, de manière à éviter les erreurs du passé et à mettre l'accent sur la reconstruction des infrastructures humaines, plus que des infrastructures physiques.



Bien reconstruire

L'expérience irakienne offre des leçons plus profondes que le scepticisme quant à ce que la reconstruction peut accomplir : Défaut d'assister à la gouvernance, la société civile et la justice réparatrice peuvent simplement recréer les conditions qui ont généré le conflit en premier lieu, et peuvent faciliter le retour des groupes extrémistes. Si nous voulons éviter ces erreurs à Raqqa, les États-Unis doivent aller au-delà de la stabilisation à court terme et chercher à aider les habitants du gouvernorat de Raqqa à devenir plus résilients face aux appels à la violence et à l'extrémisme.



Notre collègue Steven Heydemann a récemment proposé des lignes directrices générales pour la reconstruction en Syrie, conçues pour éviter de renforcer les griefs et les échecs de gouvernance qui ont généré la violence : contournez le gouvernement central d'Assad, allez local, allez petit et allez lentement. À la suite de deux ateliers sur la stabilisation et la reconstruction au Moyen-Orient que nous avons organisés avec des collègues de la Banque mondiale, nous proposons les idées supplémentaires suivantes :

Ne faites pas trop de promesses.



Les Syriens ont énormément souffert dans une guerre civile qui est devenue un féroce conflit par procuration pour les puissances régionales et internationales. De nombreux civils syriens ont pris des risques mortels pour protester et prendre les armes contre le régime d'Assad parce qu'ils pensaient qu'ils avaient un soutien international pour leur lutte. Au cours de la guerre civile et de la campagne anti-ISIS, l'Amérique a égaré son approche diplomatique du conflit, son soutien militaire à des groupes à l'intérieur de la Syrie et son soutien civil aux communautés locales d'une manière fortement influencée par les et la politique régionale. Les États-Unis ont aujourd'hui intérêt à stabiliser la Syrie, mais des raisons à la fois politiques et politiques limitent leur volonté d'investir des ressources importantes dans cet effort. À la lumière de cet héritage complexe et quadrillé, le gouvernement américain a une obligation morale ainsi qu'un intérêt politique à faire comprendre aux partenaires locaux ce qu'ils peuvent attendre de Washington et ce qu'ils ne peuvent pas.



L'aide à la reconstruction ne doit pas nécessairement aller du haut vers le bas.

En règle générale, la stabilisation et la reconstruction internationales se concentrent sur la reconstruction des institutions étatiques qui se sont effondrées face à la guerre civile. Pourtant, la reconstruction des institutions centrales, même au niveau local ou du gouvernorat, crée également un lieu central de pouvoir et d'argent, faisant du gouvernement local un prix à remporter par les dirigeants locaux rivaux. Et si les donateurs internationaux appliquaient plutôt certains de leurs leçons de développement des zones de non-conflit à la reconstruction, en offrant des bons aux citoyens et en mettant les dirigeants locaux en compétition pour attirer les ressources de ceux qu'ils sont censés servir ? Cela pousserait les factions politiques rivales à répondre aux besoins de la communauté et à former des coalitions pour acquérir une plus grande part de la prime de la reconstruction, changeant ainsi la donne pour mieux servir les citoyens et renforcer la responsabilité des dirigeants locaux.



N'accélérez pas la désintégration de la Syrie.



Dans le même temps, la décentralisation ne doit pas pousser la Syrie vers une partition formelle. La Syrie d'aujourd'hui est divisée, dans la pratique, en zones contrôlées par le régime dans lesquelles l'aide humanitaire et plus tard à la reconstruction transite par Damas, et les zones contrôlées par l'opposition dans lesquelles l'aide traverse les frontières extérieures vers les milices locales et d'autres acteurs. Alors que les combats prennent fin, le gouvernement américain doit envisager les implications de ses flux d'aide pour les résultats politiques dans le pays. La gouvernance décentralisée offre clairement le meilleur espoir pour une Syrie stable, car le gouvernement de Damas était corrompu, exclusif et incompétent avant la guerre, et de nombreux Syriens résisteront violemment à un retour au statu quo ante. Bien que certains analystes plaident pour une partition formelle du pays en unités ethniques, la démographie complexe et l'histoire cosmopolite de la Syrie ne soutiennent pas un tel résultat, et les grandes puissances régionales ne l'accepteraient pas non plus.

Dans la pratique, les États-Unis doivent veiller à ce que leurs efforts de reconstruction dans le gouvernorat de Raqqa ne préjugent pas par inadvertance des relations entre les autorités locales et centrales en Syrie. L'aide et l'engagement américains peuvent aider les forces locales à équilibrer le pouvoir de Damas et peuvent aider à construire des autorités locales légitimes et largement soutenues qui peuvent représenter les intérêts locaux dans les négociations politiques ultérieures. Cependant, à moins que les États-Unis ne soient clairs et déterminés à obtenir un résultat spécifique dans la transition politique à déterminer en Syrie, ils devraient essayer d'éviter de fermer les portes à l'engagement des autorités locales et peut-être à un éventuel rapprochement avec le gouvernement central. Une première étape pourrait être de suivre le précédent du Conseil civil de Raqqa pour laisser les écoles sous son contrôle utiliser des manuels imprimés par l'État central.

Cartographier les efforts de stabilisation sur les relations de pouvoir existantes.

Même les premiers efforts de stabilisation ont des effets intrinsèquement politiques, rééquilibrant les rivalités de pouvoir établies avant et pendant les combats. Au seul niveau local, l'attribution de la responsabilité des centrales électriques, l'allocation des fonds pour les contrats de construction, le rassemblement des forces de police locales et le retour des personnes déplacées dans leurs foyers déplacent le pouvoir et les ressources dans un environnement de concurrence féroce. Alors que l'armée américaine a une approche louable pour l'établissement rapide de la sécurité et des services de base, confier les ressources et les autorités de reconstruction à celui qui promet les résultats les plus rapides peut ne pas produire le résultat le plus stabilisant.

La vengeance et la compétition pour le pouvoir sont une recette sûre pour le désastre. Pour l'empêcher, les États-Unis peuvent commencer par définir clairement leur compréhension des milices, chefs tribaux et autres acteurs locaux qui sont les gagnants et les perdants de la libération de Raqqa, et comment le soutien américain et d'autres coalitions pendant les combats a façonné ce pouvoir. équilibre déjà. Les acteurs américains et autres acteurs du développement peuvent utiliser ces connaissances pour éviter de mettre en œuvre des projets de manière à renforcer les résultats indésirables (par exemple en récompensant les mauvais acteurs ou en excluant des partenaires précieux des projets), pour structurer une représentation équitable dans les efforts de reconstruction locaux et pour soutenir le dialogue et la coalition -construction parmi les rivaux politiques locaux. Le conseil de gouvernement intérimaire prêt à l'emploi de McGurk doit être considéré dans ce contexte – un conseil d'exilés qui peut avoir peu de soutien local, et qui est en fin de compte redevable aux milices kurdes qui ont mené l'essentiel des combats et occupent maintenant Raqqa. Faire de ce conseil la plaque tournante de l'aide fournie par les États-Unis et des efforts de stabilisation financés par les États-Unis peut créer une dynamique dans laquelle les membres du conseil se soucient davantage de l'accès aux fonds américains que de la satisfaction des besoins locaux de manière équitable.

Attention aux spoilers.

l'homme sur la lune

Ces dynamiques contribuent facilement à la montée des spoilers, qui décident que leurs propres intérêts sont mieux servis en interférant avec les efforts locaux de stabilisation et de reconstruction. Ceux qui ont participé à la campagne de libération, par exemple, auront du mal à travailler avec des rivaux qui veulent également participer à la reconstruction, mais si la reconstruction se déroule selon le principe du vainqueur, les laissés-pour-compte n'auront aucun intérêt dans la reconstruction. préserver la paix. On assiste déjà à ce dernier concurrence entre le Conseil civil de Raqqa, soutenu par les Forces démocratiques syriennes kurdes-arabes (SDF), et le Conseil provincial de Raqqa, soutenu par la Turquie et la Coalition nationale syrienne (SNC).

Ne négligez pas la justice transitionnelle.

Souvent, les acteurs internationaux conseillent de repousser les efforts de justice transitionnelle à une phase ultérieure de reconstruction post-conflit, ou de les soumettre à un règlement politique de la guerre qui sera négocié dans un capital étranger à une date ultérieure. Mais sans attention à la justice, des efforts de stabilisation bien intentionnés peuvent facilement exacerber les griefs des populations traumatisées, donnant aux spoilers des opportunités faciles de semer le trouble et augmentant les risques de retour à la violence. Par exemple, une approche à court terme de la stabilisation comme celle énoncée par McGurk pourrait se concentrer sur le retour des personnes dans leur ville d'origine sans référence à qui les a déplacées, comment ou pourquoi, et quelles pourraient être les relations entre ces groupes une fois les résidents revenus. La suspicion mutuelle entre ceux qui (volontairement ou non) ont fui le régime de l'Etat islamique et ceux qui (volontairement ou non) ont vécu sous son régime, pourrait facilement produire de l'hostilité et des meurtres par vengeance. Lorsque Paul Bremer a dissous l'armée irakienne et a émis une exclusion générale des membres du parti Baas des positions officielles, il a permis la consolidation rapide d'une opposition rancunière, avec des armes. Mais la lustration peut être mise en œuvre de manière moins radicale et plus conditionnelle, de manière à redonner confiance aux victimes de l'ancien régime tout en ouvrant une voie de réconciliation et de rédemption à ceux qui ont travaillé en son sein.

L'épuisement du public et des politiques à l'égard de la reconstruction du Moyen-Orient est compréhensible, mais les décideurs politiques doivent se garder de laisser ce sentiment conduire à des vœux pieux quant à la réalisation d'une stabilisation à bon marché. Les Américains ont vu leurs forces quitter l'Irak en 2011 pour devoir les renvoyer en 2014, après la chute de Mossoul aux mains de l'Etat islamique. La dernière chose qu'ils devraient vouloir voir est l'émergence d'une nouvelle forme de violence extrémiste qui exige une nouvelle insertion des troupes américaines. Nos efforts pour libérer Raqqa ne donneront les résultats dont nous avons besoin que si nous tirons les leçons des erreurs des missions de stabilisation passées et si nous réalisons les investissements nécessaires pour garantir que la victoire contre l'Etat islamique dure au-delà de la fin de la bataille militaire.