Dix ans plus tard : le statut du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies

Note de la rédaction : Ted Piccone témoigne devant la Commission des droits de l'homme Tom Lantos sur la statut du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies car il atteint la 10e année depuis sa création en 2006. Lisez son témoignage complet ci-dessous.





Bonjour, Honorables Coprésidents de la Commission Lantos, et merci beaucoup de m'avoir invité à présenter quelques réflexions sur le Conseil des droits de l'homme des Nations Unies à l'occasion de son dixième anniversaire, et le rôle du leadership américain au sein de cet organisme.



J'ai été impliqué dans la recherche et le plaidoyer autour du Conseil des droits de l'homme depuis avant sa création en 2006, à une époque où des débats très controversés étaient en cours pour réformer et améliorer l'ancienne Commission des droits de l'homme. Le secrétaire général de l'époque, Kofi Annan, avait eu raison d'appeler à une refonte majeure de l'organe, qui avait été entravé pendant des années par la politique de l'intransigeance, des rivalités géopolitiques et une préoccupation insuffisante pour les victimes des violations des droits humains dans le monde. Beaucoup d'entre nous se sont battus avec acharnement pour un Conseil plus fort qui élèverait la primauté des droits de l'homme en tant que troisième pilier principal des Nations Unies, améliorerait son efficacité et augmenterait ses ressources, qui ne représentent que trois pour cent du budget ordinaire de l'ONU.



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Le résultat de ces débats a été dans l'ensemble plus positif que négatif, mais nous savions également dès le départ que la mise en œuvre du nouveau Conseil exigerait une attention et une pression constantes. Cette pression devait venir non seulement de Washington et d'autres gouvernements pro-droits de l'homme, mais aussi d'un large échantillon de la société civile, qui continue d'être le moteur qui tient le Conseil responsable de ses principes. [un] J'ai applaudi la décision du président Obama de rejoindre le Conseil après que l'administration précédente a décidé de rester sur la touche pendant ces premières années cruciales. Il est juste de dire que le leadership américain a apporté une contribution majeure aux succès du Conseil depuis qu'il a rejoint l'organe en 2009.



Je salue la volonté de cette Commission de dresser le bilan après dix ans d'existence du Conseil et d'envisager les moyens d'améliorer encore cet organe pour assurer une meilleure mise en œuvre de ses recommandations.



À la fin de l'année dernière, j'ai compilé mon propre compte rendu des dix premières années du Conseil sur la base de plusieurs malentendus qui continuent de perturber la perception de son travail. J'ai également récemment terminé une étude du bilan du Conseil en matière de suivi des situations spécifiques à des pays qui nécessitent une plus grande attention de la part de l'ONU. Je demande par la présente que les deux documents soient versés au dossier de la Commission.



Mon évaluation couvre cinq grands mythes concernant le Conseil des droits de l'homme.

Premièrement, en ce qui concerne la composition du Conseil. Je reconnais que certains membres du Conseil ne représentent pas les étoiles brillantes de l'univers des droits de l'homme. En particulier, l'élection continue d'États comme la Chine, la Russie, Cuba et le Venezuela, en plus de nouveaux membres comme le Burundi et l'Éthiopie, témoigne tristement de la volonté de l'Assemblée générale de donner la priorité à la politique sur les principes. Mais il n'est pas vrai que la majorité des membres du Conseil sont autoritaires. En fait, de 2007 à 2015, plus de 74 pour cent des membres du Conseil répondaient aux normes de Freedom House en matière de gratuité et de gratuité partielle. En outre, d'autres États aux antécédents notoires en matière de droits humains – l'Iran, le Soudan, la Syrie, l'Azerbaïdjan et la Biélorussie, par exemple – ont soit échoué dans leurs campagnes pour remporter un siège, soit se sont retirés face à une forte opposition.



Le problème avec le processus d'adhésion est double. Premièrement, trop souvent, la liste régionale n'est pas compétitive, laissant peu ou pas de choix aux États lors de l'élection des membres. Deuxièmement, certains États membres évitent de briguer un siège par manque de ressources pour doter le Conseil de la charge de travail écrasante ou pour éviter les compromis difficiles qu'implique le vote pour ou contre le bilan d'un État en matière de droits de l'homme. D'autres grandes démocraties élues au sein de l'organe, comme l'Inde, l'Indonésie et l'Afrique du Sud, restent trop souvent assises sur la clôture lorsqu'il s'agit de critiquer les autres gouvernements. Les États-Unis ont travaillé dur pour persuader ces États de rejoindre ou de s'engager davantage au sein du Conseil. Mais en fin de compte, l'amélioration de la composition du Conseil dépend à la fois d'une pression horizontale plus soutenue des pairs des gouvernements et de la pression verticale des citoyens en dessous pour amener les États à s'amender. Construire des coalitions interrégionales d'États partageant les mêmes idées, ce qui nécessite une diplomatie soutenue et intelligente non seulement à Genève mais dans les capitales, peut faire et fait la différence.



Le dixième anniversaire est un bon moment pour réfléchir à d'autres façons d'améliorer les normes d'adhésion. Les États pourraient organiser une conférence formelle d'annonce de contributions au cours de laquelle les candidats doivent s'engager spécifiquement à respecter les normes les plus élevées en matière de protection des droits de l'homme. Le Haut-Commissariat aux droits de l'homme (HCDH) pourrait publier un rapport annuel sur la question de savoir si et comment chaque candidat a pleinement coopéré avec les mécanismes du Conseil, comme indiqué dans la résolution 60/251 de l'Assemblée générale. Ce rapport indiquerait si un État accepte les visites de pays par des procédures spéciales et répond à leurs communications, soumet des rapports en temps opportun aux organes de traités et met en œuvre les recommandations de l'Examen périodique universel. Les groupes régionaux pourraient s'engager volontairement à ne présenter que des listes compétitives.

Enfin, je voudrais souligner un point positif sur la question de l'adhésion : étant donné la diversité des membres du Conseil, il parle avec une légitimité unique lorsqu'il prend en fait des mesures contre les violations dans des situations spécifiques. Je noterai, à cet égard, le signal fort envoyé par les résolutions unanimes du Conseil sur la Corée du Nord, le Myanmar et le Soudan du Sud, que nous avons vues ce printemps.



Deuxièmement, en ce qui concerne l'examen minutieux des pays par le Conseil, on a l'impression erronée que l'organe passe trop de temps à adopter des résolutions thématiques douces et pas assez de temps sur les cas graves de violations systématiques dans des pays spécifiques. S'il est vrai que, mesurées strictement en termes de résolutions adoptées par le Conseil, les résolutions thématiques prédominent par un ordre de trois pour un. Mais si nous considérons tous les mécanismes pertinents du Conseil, y compris les visites de pays et les rapports des experts indépendants du Conseil, les sessions spéciales, les commissions d'enquête et le nouvel Examen périodique universel (EPU) (sans parler des organes conventionnels), nous découvrons une plus grande attention aux situations des pays. En fait, l'EPU, qui a reçu une participation à 100 % de tous les États membres de l'ONU, a donné lieu à un examen mondial sans précédent de la performance des États en matière de droits humains.



L'intensité du contrôle du Conseil a varié selon l'outil utilisé, mais il est beaucoup plus large et plus systématique qu'auparavant. Cela a pour effet d'étendre l'universalité des normes des droits de l'homme, de réduire la polarisation au Conseil et d'ouvrir la porte à de nouveaux acteurs au niveau national participant soit directement au processus de l'EPU, soit par le biais de rapports parallèles. Enfin, j'ajouterais que les soi-disant résolutions thématiques douces sont parmi les outils les plus importants dont l'ONU dispose pour enquêter et faire pression sur les États pour qu'ils nettoient leurs actes sur tout, de la torture et de la traite des êtres humains à la liberté d'expression, les détentions arbitraires et la liberté religieuse.

Cet examen minutieux de la situation des pays ne signifie pas que tous les cas les plus importants reçoivent l'attention de haut niveau qu'ils méritent. Cela est en partie dû à la politique du pouvoir et aussi à un manque de ressources. Un remède serait de permettre à d'autres parties prenantes crédibles de se faire entendre pour déclencher l'examen des situations des pays, en particulier celles qui nécessitent une attention urgente. Le Haut-Commissaire, un groupe de procédures spéciales, l'Assemblée générale ou le Conseil de sécurité, par exemple, pourraient demander au Conseil de prendre des mesures sur une crise particulière.



Troisièmement, il est important de considérer le traitement partial d'Israël par le Conseil. Comme ce Congrès le sait bien, le bilan d'Israël en matière de droits de l'homme dans les Territoires palestiniens occupés (TPO) est le seul point permanent spécifique à un pays inscrit à l'ordre du jour du Conseil, résultat de mauvaises négociations au début du Conseil, lorsque les États-Unis étaient inactif. Au cours de ces premières années, le Conseil a convoqué pas moins de six sessions extraordinaires sur Israël. Depuis que les États-Unis ont rejoint l'organe, cependant, seules deux sessions de ce type ont été convoquées ; une diminution similaire du nombre de résolutions de pays consacrées à Israël s'est produite, ainsi qu'une augmentation correspondante de l'attention portée à des cas graves comme l'Iran, la Corée du Nord et la Syrie.



Il n'est pas surprenant qu'Israël aborde le Conseil avec appréhension et ne coopère pas régulièrement avec ses commissions d'enquête et ses rapporteurs. Il ne s'est toutefois pas éloigné du processus de l'EPU. Comme l'ambassadeur d'Israël à Genève l'a déclaré à l'époque, Israël est venu à l'examen avec respect pour le processus, croyance en l'importance de son universalité et de sa nature coopérative, et avec une grande fierté de ses réalisations. Les États-Unis devraient continuer à se battre pour un traitement équitable d'Israël à Genève, et Israël pourrait également faire davantage pour coopérer avec les mécanismes du Conseil. Mais l'expérience montre qu'il vaut mieux rester engagé au Conseil pour défendre Israël contre un traitement injuste que de s'en éloigner. Je dirais également que conditionner le financement américain au Conseil à ce qu'il prenne des mesures pour supprimer le point permanent sur Israël est à courte vue et susceptible de réduire notre influence à Genève à un moment où la demande de ressources plus importantes n'a jamais été aussi élevée.

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Un quatrième mythe est que le Conseil n'est rien de plus qu'une société de débats édentée et n'a pas d'impact réel en dehors des couloirs de Genève. Nous risquons de tomber dans un piège de notre propre fabrication si nous pensons que les opinions de l'humanité exprimées à l'ONU sont des tigres de papier dénués de sens et sans effet dans le monde réel. Grâce à la diplomatie et aux négociations, nous sommes parvenus à un accord sur la Déclaration universelle des droits de l'homme et sur une multitude de traités relatifs aux droits de l'homme qui ont suivi. Les principes fondamentaux qu'ils articulent représentent des normes civilisées pour nous protéger des pires impulsions de la nature humaine.

Le véritable défi auquel la communauté internationale est confrontée est la mise en œuvre de ces normes. La responsabilité des violations des droits humains commence par faire la lumière sur une variété de problèmes urgents liés aux droits humains. À cet égard, l'augmentation explosive de la portée et de l'ampleur de la charge de travail du Conseil démontre une tentative beaucoup plus déterminée et systématique de la communauté internationale de surveiller le comportement des États. Depuis sa création, par exemple, le Conseil a établi 20 nouveaux mandats d'experts indépendants qui lui serviront d'yeux et d'oreilles sur le terrain. Mes recherches sur l'efficacité de ces moniteurs au niveau national ont révélé des dizaines d'histoires sur l'impact qu'ils ont eu sur la libération de prisonniers, la protection des journalistes, la dépénalisation du blasphème et la réduction des peines de prison. [deux] Le processus de l'EPU ajoute une autre couche de transparence et de responsabilité pour le respect des normes internationales des droits de l'homme ; près de la moitié des recommandations adressées aux États ont été entièrement ou partiellement mises en œuvre deux ans et demi seulement après la première série d'examens.

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Dans certains des cas les plus graves, le Conseil a pris des mesures qui ont abouti à des résultats importants et sans précédent. La commission d'enquête sur la Corée du Nord, par exemple, qui a rendu un rapport percutant en 2014 documentant les crimes contre l'humanité, a changé la conversation du déni des violations des droits de l'homme à l'acceptation que le Conseil de sécurité de l'ONU doit traiter de la question, y compris par le biais d'un renvoi potentiel à la Cour pénale internationale. Concernant le Sri Lanka, le Conseil est passé de l'applaudissement initial de la fin sanglante du conflit en 2009 à l'exigence d'une enquête indépendante sur les abus ; cette pression internationale a eu un effet direct sur les élections ultérieures dans le pays, et a contribué à porter au pouvoir un nouveau leader qui a immédiatement adopté un ensemble de réformes importantes. Sur la Syrie, où le Conseil de sécurité n'a pas agi, le Conseil a tenu plusieurs sessions extraordinaires pour entendre une commission d'enquête qui transmet déjà les noms de suspects aux tribunaux européens, ouvrant ainsi la voie, un jour, à une véritable responsabilité pour le crimes multiples dans le pays. Dans l'ensemble, les actions du Conseil s'avèrent être bien plus que des exercices sur papier.

Néanmoins, une plus grande documentation des abus ne se traduit pas par une réelle responsabilisation. Les ressources pour faire le travail acharné sur le terrain sont pathétiquement rares et doivent désespérément être reconstituées, pas réduites, comme le suggèrent les opposants au Conseil. Un fonds spécial de mise en œuvre devrait être créé pour fournir aux organismes gouvernementaux et non gouvernementaux les outils dont ils ont besoin pour mettre en œuvre les centaines de recommandations importantes et utiles découlant des mécanismes du Conseil.

Cinquièmement, et particulièrement pertinent pour cette audience, est la question du leadership américain au Conseil. Certains prétendent que le corps est tellement entaché par la politique et les spoilers que nous ferions mieux de nous en éloigner. Mais cette approche abandonnerait le terrain à ceux qui restent déterminés à bloquer tout examen international ou condamnation des violations des droits humains dans le monde. Les preuves contre le retrait américain sont déjà disponibles - son absence des tables du Conseil au cours des deux premières années de son existence a entraîné des revers sur plusieurs fronts, y compris l'accent prépondérant sur Israël.

Depuis l'adhésion des États-Unis en 2009, le Conseil a pris une série d'actions importantes qui font avancer l'agenda des droits humains dans des situations de pays comme la Corée du Nord, l'Iran et la Syrie et sur des priorités thématiques comme les droits des LGBT et la liberté d'association. Rien que lors de la session la plus récente, les diplomates américains ont joué un rôle clé dans l'obtention d'une action positive sur la protection des défenseurs des droits humains, le droit de manifester pacifiquement et la responsabilité des violations commises au Soudan du Sud, au Myanmar, en Iran, en Syrie et en Corée du Nord, entre autres ; il a également dirigé les efforts visant à présenter une déclaration commune critiquant la détérioration de la situation des droits de l'homme en Chine.

L'absence actuelle des États-Unis de l'organe pendant un an ne signifie pas que le département d'État devrait se reposer de ses solides antécédents dans la construction des coalitions interrégionales nécessaires pour faire avancer les choses à Genève ou faire pression sur les capitales pour élire de meilleurs candidats pour siéger le Conseil. Sans une stratégie américaine active pour aller de l'avant, y compris avec d'amples ressources diplomatiques et financières consacrées au renforcement du mécanisme des droits de l'homme de l'ONU, l'agenda des droits de l'homme sera inévitablement victime de ces gouvernements qui préfèrent détourner le regard ou pire, saper les normes et mécanismes internationaux . Les États-Unis, qu'on le veuille ou non, doivent rester dans le combat s'ils veulent rester un leader pour les droits de l'homme sur la scène mondiale.

Un dernier mot concernant la participation de la société civile au Conseil des droits de l'homme. Préserver et étendre le rôle des défenseurs des droits humains à Genève était l'un des objectifs prioritaires que nombre d'entre nous partageaient lors de la création du Conseil il y a dix ans. Déjà, les mécanismes du Conseil sont les plus ouverts et les plus accessibles de tous les organes des Nations Unies, et ils n'ont fait que croître au cours de la dernière décennie. Malheureusement, cependant, plusieurs problèmes subsistent. Les représentants d'ONG invités à prendre la parole au Conseil sont régulièrement interrompus par des rappels à l'ordre harcelants de délégations répressives. Les représailles contre les avocats qui coopèrent avec les mécanismes du Conseil sont beaucoup trop fréquentes ; l'incapacité d'un État à faire face aux représailles devrait l'empêcher de siéger au Conseil. En outre, le comité de l'ONU à New York qui accorde l'accréditation aux ONG pour prendre la parole au Conseil a depuis longtemps perdu toute crédibilité dans son incapacité à donner aux candidats une audition équitable ou un résultat crédible. Si le Congrès veut améliorer cette situation, il devrait demander à nos diplomates d'exiger une refonte complète du système d'accréditation pour le retirer des mains des diplomates essayant de protéger leurs gouvernements de tout contrôle et le confier à des experts professionnels qualifiés pour effectuer les évaluations techniques. nécessaire pour donner à la société civile une plus grande voix aux Nations Unies.

Un grand merci pour votre attention et j'attends vos commentaires et questions avec impatience.


[un] À cet égard, je voudrais attirer l'attention de la Commission sur le travail important des principales organisations internationales et nationales de défense des droits de l'homme du monde entier qui coordonnent de plus en plus leurs efforts pour faire du Conseil un organe plus efficace. Voir, par exemple, le document conjoint de la société civile, Strengthening the Human Rights Council at 10, 28 avril 2016, http://www.ishr.ch/HRCat10.
[deux] Pour en savoir plus sur l'efficacité des mandats du Conseil, voir Ted Piccone, Catalysts for Change: How the UN's Independent Experts Promote Human Rights (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2012) et Marc Limon et Ted Piccone, Human Rights Special Procedures: Determinants of Influence, Universal Rights Group (mars 2014), https://www.brookings.edu/research/reports/2014/03/19-un-human-rights-experts-evaluation-piccone